سیزدهمین نشست تخصصی مدرسۀ حکمرانی شهید بهشتی با عنوان «فصل تنظیم گری» برگزار شد
مطابق برنامۀ نشست های مدرسۀ حکمرانی در سال 1398، روزهای یکشنبه و سه‌شنبه هر هفته، یک نشست تخصصی برگزار می‌گردد. سیزدهمین نشست تخصصی این مدرسه، در روز سه شنبه 11 تیر ماه 1398 با عنوان «فصل تنظیم گری» با سخنرانی جناب آقای مهندس فرزاد بزازان (رئیس گروه سیاستگذاری مرکز تحقیقات مخابرات ایران)، جناب آقای مهندس رضا باقری اصل (دبیر شورای اجرایی فناوری اطلاعات)، جناب آقای مهندس مهدی رفتاری (بنیانگذار و مدیر اندیشکده جهانی دیجیتال وکارآفرینی) و با محور های ذیل برگزار شد:
1) تنظیم گری (اقتصاد و کارآمدی)
2) ضرورت و اهمیت (تبیین و تصویر فضا و رویکرد)
3) تجارب و مدل های موفق (داخلی و خارجی)
4) حل بحران اقتصادی (تنظیم جامع روابط بین اجزای اقتصادی)
گزارش نشست:
در این نشست که به موضوع تنظیم گری پرداخته شد، دبیر علمی نشست، مهندس رضا باقری اصل با بیان نکاتی به عنوان مقدمه جلسه را آغاز نمود. وی مبنای جلسه را گفتگوی درباره تنظیم گری با مضمون خیر عمومی و خیر امت اسلامی دانست که در برخی از تعاریف، بدان اشاره شده است. مهندس باقری ارائه مطالب پیرامون موضوع تنظیم‌گری به‌عنوان یکی از مصادیق حکمرانی را در قالب پنج محور زیر مطرح نمود:
1- ارزیابی زیرساخت حقوقی کشور برای پذیرش نظام تنظیم‌گری
2- مروری بر پارادایم‌های موجود در قالب نظریه، ایده و اجرای انواع تنظیم‌گری در کشورهای مختلف و ارتباط آنها با یکدیگر
3- تبیین رابطه تنظیم‌گری و مدیریت اقتصادی کشورها به‌صورت برجسته‌تر به‌دلیل تعریف اصلی تنظیم‌گری (اعمال محدودیت قانونی توسط یک نهاد قانونی بر انتخاب و آزادی با ویژگی‌های محدود و چابک بودن و پاسخ گرفتن)
4- ضرورت پرداختن به تنظیم‌گری به‌اقتضای بودن در عصر داده و حرکت به‌سمت حکمرانی داده، دانش و فضای‌مجازی و رخداد تغییر و تحول بنیادین در نظام‌های تنظیم‌گری دنیا
5- تبادل نظر پیرامون آینده تنظیم‌گری در سرفصل‌های مذکور و ارائه ایده‌های مناسب و بیان تجربیات و پررونق‌تر کردن آنها
محور اول: ارزیابی زیرساخت حقوقی کشور
دبیر علمی نشست نوع نگاه در رابطه با تنظیم گری با نظام حکمرانی را در دو دسته تقسیم کرده و افزود: این دو نوع نگاه درباره رابطه تنظیم‌گری با نظام حکمرانی وجود دارد:
* نگاه اول: تفویض اختیار تنظیم‌گری در چندین اصل قانون اساسی و مشخص‌کردن ترتیباتی برای آن (رابطه طولی مبنای تنظیم‌گری با نظام حکمرانی و نظام قانونگذاری کشور)
مهندس باقری اصل افزود: براساس اصل 85، واگذاری اختیار از جنس تنظیم‌گری به کمیسیونی از مجلس در قالب وضع قوانین آزمایشی، تعیین مصوبات توسط شورای نگهبان و سطحی از ورود مجمع تشخیص مصلحت نظام در اختلاف نظر بین مجلس و شورای نگهبان پیش بینی شده است.
(اصل 85: سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید به صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، موُسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد).
بر طبق اصل 127، اختیار تنظیم‌گری به رئیس‌جمهور داده شده است تا نماینده‌ای داشته باشد. در اصل 138، در کنار دو اصل مذکور مجوز ایجاد کابینه‌های ویژه است که با حضور وزرا و اعضای کابینه شکل می‌گیرد در حقیقت یک نهاد مقتدر و قانونی تشکیل می‌شود تا سطوح سلسله‌مراتب قانونگذاری و پیچیدگی‌های آن را در یک محیط چابک‌تر که آسان‌تر بتواند بازخوردی از اجرای این مصوبات و تصمیمات بگیرد تنظیم کند.
* نگاه دوم: قانون اساسی این نوع تنظیم‌گری را هم به رسمیت شناخته است و این نهادها در سلسله مراتب نیستند و کاملا هم‌عرض و در طول نظام حکمرانی قرار گرفته‌اند. (رابطه عرضی تنظیم‌گری با نظام حکمرانی و نظام قانونگذاری کشور و در طول آن)؛ از قبیل:
-
ایجاد شورای عالی امنیت توسط قانون اساسی در حوزه امنیت
-
ایجاد شورای انقلاب فرهنگی توسط امام خمینیرحمت‌الله‌علیه در حوزه فرهنگ
-
ایجاد شورای عالی فضای مجازی توسط رهبر انقلابدام‌ظله‌العالی در حوزه فضای مجازی
دبیر علمی نشست با بیان اینکه بقیه نهادهای تنظیم‌گر با اختیارات مجلس‌شورای‌اسلامی ایجاد شده است ادامه داد: در گذشته قانونی در شورای عالی اداری برای اداره کردن و مدیریت نهادها وجود داشت که در قانون برنامه پنجم با اصلاح آن، از آن پس ایجاد نهاد تنظیم‌گر فقط با اجازه مجلس می‌تواند تاسیس شود. این نهادها اصطلاحا به رگولاتورها معروف هستند که برخی از آنها عبارتند از:
-
کمیسیون تنظیم مقررات سازمان تنظیم مقررات ارتباطات رادیویی
-
شورای نظارت بر اجرای اصل 44 و شورای عالی رقابت و تعریف رگولاتوری بخشی در قانون اصل 44
-
کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه (تنظیم فهرست و ضوابط فنی پالایش محتوای مجرمانه)
-
شورای عالی بورس
-
شورای عالی پول و اعتبار
همه نهادها به نوعی یا در حوزه‌ای خاص تنظیم‌گری انجام می‌دهند یا اختیاراتی دارند که با ویژگی‌هایی که در تعریف تنظیم‌گر شمردیم می‌توانند در سایر سلسله مراتب تصمیم‌گیری در کشور تأثیرگذار باشند. البته انگیزه‌هایی برای ایجاد نهادهای تنظیم‌گر دیگر وجود دارد. مهندس باقری اصل در یک بررسی موردی به تنظیم گری یک قاضی در موضوع فیلترینگ توییتر اشاره کرد و گفت: هم‌عرض نهاد تنظیم‌گر «کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه» اختیار ذاتی محدودکنندگی قاضی و قوه قضاییه و یک شخص وجود دارد. در بورس و برخی مصادیق دیگر نیز چنین اتفاقی رخ می‌دهد. به‌عنوان چالش اول در حوزه تنظیم‌گرهای کشور باید گفت که در تقسیم کار نهادهای تنظیم‌گر چه در رابطه طولی و چه رابطه عرضی هم‌پوشانی‌هایی با نهادها و اختیارات نهادهای تصمیم‌گیرنده دیگر وجود دارد.
در بخش دوم نشست، جناب آقای مهندس رفتاری به تبیین اهمیت و ضرورت تنظیم گری اشاره کرد و دلیل کند بودن سرعت پیشرفت کشور را نبود تنظیم‌گر یا ضعف عملکرد تنظیم‌گر و به‌عبارتی نبود تنظیم‌گر حرفه‌ای و اثربخش دانست و ادامه داد: از سال 1889 دولت آمریکا بحث تنظیم‌گری را آغاز کرد و از دولت تصدی‌گر اکنون به دولت تنظیم‌گر رسیده است. دولت تنظیم‌گر با ابزارهای خاص خود کار می‌کند و این امر در رفتارهای ترامپ کاملا مشهود است. وی با ذکر این نکته که باید در ابتدا درک درستی از ادبیات تنظیم‌گری داشته باشیم، فضای عمومی کشور در تمام بخش‌های اقتصادی را فضای آنارشیستی نامید و عنوان کرد: از حوزه نفت، پتروشیمی تا صنعت بیمه، صنعت ساختمان (70 درصد بودجه دولت) و حوزه دیجیتال همه مشغول به کار خود هستند. لایه مغفول در سطوح حکمرانی همین لایه تنظیم‌گری است. مهندس رفتاری با تشبیه تنظیم گری در هرم حکمرانی به سیستم عصبی-حرکتی در بدن، وجود آن را عامل حرکت و نشاط فضای حکمرانی دانست.
وی ادامه داد: در ابتدا به‌صورت مصداقی وارد بحث تنظیم‌گری می‌شویم (استقرایی) و بعد از آن به مبانی آن خواهیم پرداخت (قیاسی). مهندس رفتاری در پاسخ به این سوال که چرا بحث تنظیم‌گری مهم است؟ پاسخ داد: اعمال حاکمیت دولت‌ها با 3 روش امکان‌پذیر است:
-
بنگاه‌داری
-
پروژه‌های زیرساختی و پروژه‌های دیگر
-
تنظیم‌گری تفکر و نسل جدیدی از اعمال حاکمیت که ارزشمند‌ترین در نوع خود است.
وی در ادامه به دلایل پرداختن به موضوع تنظیم گری اشاره کرد. مهندس رفتاری ادامه داد: تجربه کشورهای موفق و کشورهای گروه 20 ضرورت و اهمیت تنظیم‌گری را نشان می‌دهد.
سوابق اجرای تنظیم‌گری توسط کشورها:
-
· آمریکا اولین آغازکننده تنظیم‌گری
-
انگلستان موفق‌ترین تنظیم‌گری
-
آلمان تکنیکی‌ترین تنظیم‌گری
-
ترکیه پرسعی‌وخطاترین تنظیم‌گری (تورم و بهم‌ریختگی شدید اقتصادی قبل از ورود به حوزه تنظیم‌گری)
-
عربستان تنظیم‌گری موفق در حوزه نفت وگاز
مهندس رفتاری با اشاره به انزوای دولت های سیاسی- امنیتی در حال حاضر و جایگزینی دولت های تنظیم گر گفت: این تجربه موفق کشورهای دیگر است که ضرورت وجود تنظیم‌گری اثربخش را بیش از پیش آشکار می‌کند. اهمیت این مبحث را بیش از هر دولتی، دولت‌های موفق دنیا درک می‌کنند و در رصد تجربیات موفق دیگران بسیار دقیق هستند. (مثل برخورد خانم مرکل با آقای ترامپ در مجمع کشورهای گروه20 از این قاعده مستثنی نیست) یا برای مثال حتی با داشتن حدود 7 میلیون توریست در سال و علیرغم تعارض منافع ترکیه با روسیه، رفتار آقای اردوغان در مواجهه با روسیه و بیان عذرخواهی به‌دلیل از دست‌ندادن بازار محصولات خود یک مشی تنظیم‌گری را به‌نمایش می‌گذارد نه رفتار یک دولت سیاسی و امنیتی!
مهندس رفتاری به عنوان جمع بندی تنظیم گری را آهنربایی دانست که به براده های آهن جهت می دهد و در واقع جهت دهنده ظرفیت های اقتصادی در بخش های مختلف است. وی همچنین در پایان این بخش از ارائه خود، از فضای آنارشیستی غالب بر تمام حوزه‌های اقتصادی کشور انتقاد کرد. این استاد دانشگاه بخش سوم از ارائه خود را فصل تنظیم گری و ایران بر مدار تنظیم گری نامید و افزود: این کاری است که باید انجام دهیم و ادبیات تنظیم‌گری را در کشور همه‌گیر کنیم؛ از خودتنظیمی تا تنظیم‌گری در خانواده و جامعه و شهر و رسیدن به آرمان‌شهر. اکنون کلان‌شهر تهران با جمعیت بسیار بالای خود تقریبا مصرف‌کننده صرف است درحالی‌که باید خود مولد و پیشران تولید در کشور باشد. 8 میلیون تن زباله تولیدی و 5/1 میلیون تن فاضلاب در تهران نشان‌دهنده یک شهر بدون خروجی مثبت است درحالی‌که نهاد تنظیم‌گر آن نیز شورای شهر است. اکنون ظرفیت و توان تنظیم‌گری در کشور وجود دارد. پس برای رسیدن به دولت نسل سوم و ایجاد فضای رقابتی و اکوسیستمی و فعال‌سازی و آزادسازی بخش خصوصی باید از دو دولت خزانه‌دار و دولت بنگاه‌دار عبور کرد. مهندس رفتاری با تذکر این نکته که در بکارگیری تنظیم گر ها محدودیت داریم، محل ورود تنظیم گری را موارد به خطر افتادن منفعت عمومی، به هم خوردن توازن و ایجاد محدویت برای بخش خصوصی عنوان کرد و شکل اجرای تنظیم گری در این موارد را قانون و مقررات دانست. وی ادامه داد: البته این مقررات خود منشعب از یک‌سری قوانین مرجع می‌شود درحالی‌که در بسیاری از حوزه‌ها ما قانون و مرجع اولیه را هم نداریم که بخواهیم برای آن مقررات تنظیم‌گری را ایجاد کنیم. در حوزه ارتباطات هنوز Telecommunications Act شکل نگرفته است، در حوزه آب، قانون جدید و بروز نداریم تا بتوانیم برای مبارزه با بحران آب از آن، قانون قواعد و مقررات تنظیم‌گری مناسبی اجرا کنیم یا به آن ارجاع دهیم. بنابراین کار ناقص انجام می‌شود. پس قبل از ایجاد تنظیم‌گر باید قانون آن حوزه را مشخص کرد. مهندس رفتاری با غیر عمدی دانستن بسیاری از عدم موفقیت ها، علت این امر را نبود سازوکار و نابسامانی دانست و علت آن را هم نبود لایه اعمال سیاست علی رغم مصوبات و سیاست های خوب این حوزه برشمرد. مهندس رفتاری عنوان کرد: بدون تنظیم‌گری برنامه اقتصادی سامان‌یافته‌ای نخواهیم داشت. از تمام ظرفیت‌ها و بخش‌های ذی‌نفع و ذیربط باید در حوزه تنظیم‌گری استفاده کرد. از حاکمیت قضایی گرفته تا NGOها و غیره باید در تنظیم‌گری ها استفاده کرد. این استاد دانشگاه در انتها با ذکر این جمله که حوزه تنظیم‌گری محل سعی و خطا و آموختن نیست، در این عرصه باید افراد خبره و خلاق به‌کار گرفته شوند.
در بخش پایانی جلسه، مهندس رفتاری در پاسخ به سوالات برخی از حضار، گفت: نگاه ما به تنظیم‌گری یک نگاه فناورانه است و ما خود در اسلام ادعا داریم و فلسفه تشیع قوی‌ترین بنیان‌های حکمرانی را دارد. باید در انقلاب صنعتی نقش داشته باشیم و این انقلاب بر پایه فضای دیجیتال است. ما در اسلام ماهیت معرفت‌شناسانه تنظیم‌گری را داریم و می‌توانیم نقش مؤثری بیافرینیم.
جهت اطلاع از سایر نشستها به صفحۀ سلسله نشست های خرداد و تیر 1398 مراجعه فرمایید.